[摘要]：開(kāi)放政府掌握的大數(shù)據(jù)兼具提升政府治理和服務(wù)社會(huì)發(fā)展等多重價(jià)值，適當(dāng)?shù)拈_(kāi)放既可滿足部門(mén)日常行政管理的需要，又能夠從公共利益出發(fā)將開(kāi)放限定在合理范圍內(nèi)。實(shí)踐中對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍、強(qiáng)度的裁量存在概括性規(guī)定過(guò)多、操作空間過(guò)大等問(wèn)題，為管控?cái)?shù)據(jù)的行政權(quán)力專(zhuān)斷提供了可能?？刂茢?shù)據(jù)開(kāi)放裁量權(quán)應(yīng)在嚴(yán)格控權(quán)目的和靈活管理需要之間尋求平衡，按照“兩端縮小，中間引導(dǎo)”建立權(quán)力控制機(jī)制，在重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)放與敏感數(shù)據(jù)不開(kāi)放的內(nèi)容上尋求裁量空間，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范依申請(qǐng)開(kāi)放的程序，保證裁量權(quán)在符合行政目的理性空間內(nèi)得到充分行使。

[關(guān)鍵詞]：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放；裁量權(quán)；法律控制

引言

大數(shù)據(jù)時(shí)代實(shí)現(xiàn)了海量數(shù)據(jù)的快速匯集和處理，數(shù)據(jù)也得以成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展變革的重要力量，政府天然成為了社會(huì)數(shù)據(jù)的最大擁有者和使用者。數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)是新的“戰(zhàn)略資源”，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)是新的“生產(chǎn)要素”，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)是新的“生活必需品”。大數(shù)據(jù)若要釋放其最優(yōu)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，就必然要求數(shù)據(jù)開(kāi)放。而真正蘊(yùn)涵巨大價(jià)值的是政府以及數(shù)據(jù)從業(yè)者所收集和儲(chǔ)存的海量數(shù)據(jù)。隨著2009年美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)data.gov的上線運(yùn)行和《開(kāi)放政府指令》（open government directive）的頒布施行，致力于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)（open government data）的運(yùn)動(dòng)在以西方國(guó)家為代表的世界范圍內(nèi)迅速興起。

李克強(qiáng)總理曾指出：“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門(mén)手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)?！眹?guó)務(wù)院于2015年印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將“推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放”作為主要任務(wù)，要求實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放的規(guī)范管理，各級(jí)地方政府響應(yīng)號(hào)召在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)和制度構(gòu)架上進(jìn)行了初步探索。自2012年全國(guó)首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)門(mén)戶網(wǎng)站“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”上線運(yùn)行以來(lái)，至今全國(guó)已有超一百個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。2017年《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》作為全國(guó)首部政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放地方立法通過(guò)實(shí)施后，上海、浙江等地也相繼推動(dòng)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放制度建設(shè)，以立法形式規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)。在一系列的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法和實(shí)踐活動(dòng)中，地方立法多傾向于原則性的規(guī)定，賦予了政府在決定數(shù)據(jù)開(kāi)放中過(guò)大的裁量空間，一定程度上削弱了數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際效果?？刂普畽?quán)力、劃定權(quán)力界限理應(yīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度構(gòu)建的重點(diǎn)，缺乏約束的裁量權(quán)會(huì)違背立法初衷及開(kāi)放數(shù)據(jù)的行政目的，探討如何從法律層面科學(xué)設(shè)定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的深度和廣度，成為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的必然課題。

一、數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍裁量權(quán)的存在意義與控制必要

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放已然超乎傳統(tǒng)行政法治框架，為民眾參與政府主導(dǎo)的社會(huì)治理搭建了新的橋梁，開(kāi)辟了新的服務(wù)通道。以至于有學(xué)者斷言，數(shù)據(jù)開(kāi)放是21世紀(jì)的一項(xiàng)重大社會(huì)治理創(chuàng)新。在政府與社會(huì)主體的服務(wù)者與被服務(wù)者的角色關(guān)系中，裁量權(quán)力始終是影響服務(wù)實(shí)現(xiàn)效果的重要因素。就服務(wù)行政中的“服務(wù)”手段而言，政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放中應(yīng)當(dāng)保留有一定的裁量空間，以借助專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮數(shù)據(jù)服務(wù)的能動(dòng)性，更好地滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的要求。然而正如英國(guó)大法官科克（coke）所言：“裁量權(quán)作為一門(mén)學(xué)科……而不是按照自己的意志和私愿行事?！狈?wù)行政中的“行政”本質(zhì)又要求裁量權(quán)必然受到法律的限制，否則難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)保障公民權(quán)利的價(jià)值追求。數(shù)據(jù)開(kāi)放制度中保留裁量權(quán)是必要的，限制裁量權(quán)也是必須的。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放的理想效果，必須在裁量權(quán)控制中尋求一個(gè)合理區(qū)間，在尊重行政權(quán)力靈活性的同時(shí)保證不至于侵犯人權(quán)。

（一）數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍裁量權(quán)有利于發(fā)揮服務(wù)行政的能動(dòng)性

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展帶動(dòng)了行政變革，而政府自身的功能定位和治理手段調(diào)整也決定了行政手段在何種軌道上發(fā)展。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放最早的美國(guó)，從2009年《透明與開(kāi)放政府備忘錄》（transparency and open government）中提出的“透明、參與、合作”三項(xiàng)原則，到2017年《開(kāi)放數(shù)據(jù)法案》（the open government data act）增進(jìn)透明、有效治理和推動(dòng)創(chuàng)新等目的，美國(guó)政府對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)定位經(jīng)歷了由提升政府透明度向促進(jìn)政府治理等多元價(jià)值的轉(zhuǎn)變歷程。我國(guó)政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐也基本順應(yīng)了這一趨勢(shì)。中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部于2018年聯(lián)合印發(fā)的《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》將數(shù)據(jù)開(kāi)放定位為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措”。作為順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代要求的制度創(chuàng)新，數(shù)據(jù)開(kāi)放改變了傳統(tǒng)政府的管理角色，走向了尋求更優(yōu)數(shù)字治理效果的功能主義制度建構(gòu)思路。在這一制度下，社會(huì)組織和個(gè)人可以利用開(kāi)放數(shù)據(jù)的公共價(jià)值參與社會(huì)治理，在政府與社會(huì)之間形成了良性互動(dòng)的合作關(guān)系。這種多元化合作治理網(wǎng)絡(luò)將極大改善政府治理，是對(duì)傳統(tǒng)政府規(guī)制的有益補(bǔ)充。數(shù)據(jù)開(kāi)放根植于政府效能理論，而行政效能原則要求現(xiàn)代政府不應(yīng)僅是“公權(quán)力受到規(guī)范與制約”的有限政府，也應(yīng)當(dāng)是“有效、有能、有為”的政府。為了最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)開(kāi)放的多元價(jià)值，對(duì)其行為空間的法律限制就應(yīng)當(dāng)盡量減少，使得政府更加主動(dòng)地提高其治理效率。如果說(shuō)對(duì)于干涉行政的約束是為了防止其淪落為“最壞的政府”，對(duì)服務(wù)行政的相對(duì)寬容則是鼓勵(lì)其成為“最好的政府”。本著政府為社會(huì)“多做好事”的考慮，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地提供更多的服務(wù)事項(xiàng)，而其前提是應(yīng)當(dāng)保證政府具有充分的能動(dòng)性。就授益民眾而言，在數(shù)據(jù)開(kāi)放行政過(guò)程中留有一定裁量空間是促進(jìn)政府主動(dòng)提升治理水平的必要保障。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的多元價(jià)值同樣體現(xiàn)在滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過(guò)加工會(huì)產(chǎn)生巨大的增值效應(yīng)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、化解社會(huì)矛盾等方面具有較大的優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)開(kāi)放使企業(yè)能夠利用數(shù)字技術(shù)大幅提高生產(chǎn)力，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)的影響又會(huì)從企業(yè)內(nèi)部溢出，流向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手乃至整個(gè)供應(yīng)鏈，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全行業(yè)的升級(jí)。在創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展第一動(dòng)力的今天，數(shù)據(jù)開(kāi)放正是借助于創(chuàng)新這一重要引擎而形成“數(shù)據(jù)開(kāi)放—數(shù)據(jù)創(chuàng)新—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的傳導(dǎo)鏈。在這一意義上講，數(shù)據(jù)開(kāi)放是政府在數(shù)字時(shí)代滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的重要制度創(chuàng)新，其本質(zhì)上是“政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)”。而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放又具有不同于以往公共服務(wù)的顯著特征：一是其所滿足的是作為更高層次的發(fā)展需求。與信息公開(kāi)保障公民“知”的權(quán)利而言，數(shù)據(jù)開(kāi)放側(cè)重保障的是社會(huì)“用”的權(quán)利，更為關(guān)鍵的是使社會(huì)“以低成本高效率的方式獲取數(shù)據(jù)以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、社會(huì)變革和財(cái)富創(chuàng)造”。二是其所滿足的社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)多元化需求。與信息公開(kāi)不同，數(shù)據(jù)開(kāi)放的更大價(jià)值體現(xiàn)在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和創(chuàng)新上，其應(yīng)用范圍涵蓋公眾的生產(chǎn)生活以及城市各領(lǐng)域。數(shù)據(jù)開(kāi)放的高層次、多元化特征決定了其作為一種公共服務(wù)手段要求行政權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)具備一定彈性，以及時(shí)適應(yīng)不斷變化的社會(huì)關(guān)系。這就意味著對(duì)于政府的數(shù)據(jù)服務(wù)應(yīng)當(dāng)保持寬容，不應(yīng)有過(guò)于嚴(yán)格的約束性要求。特別是數(shù)字時(shí)代的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，政府在提高公共服務(wù)的過(guò)程中需要發(fā)揮政府在專(zhuān)業(yè)和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，客觀上要求在數(shù)據(jù)開(kāi)放中政府應(yīng)當(dāng)具有靈活裁量空間，以應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型和階段的社會(huì)需求。就政府提供更好的服務(wù)而言，在數(shù)據(jù)開(kāi)放中留有一定裁量空間是保證公共數(shù)據(jù)服務(wù)具有針對(duì)性以及高質(zhì)量的必然要求。

在傳統(tǒng)干涉行政中，行政權(quán)力壟斷公共資源，并依賴(lài)國(guó)家暴力機(jī)器將統(tǒng)治意志變成現(xiàn)實(shí)，具有明顯強(qiáng)制性。隨著傳統(tǒng)干涉行政逐步過(guò)渡到服務(wù)行政，政府與社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了顛覆性變化，兩者的角色從管理者與被管理者轉(zhuǎn)而成為服務(wù)者與被服務(wù)者。巴斯夏將這兩種情形比喻為政府的兩只手，即“粗暴之手”與“溫柔之手”。而對(duì)政府的這兩只手，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其行為特征與風(fēng)險(xiǎn)狀況采取相應(yīng)的手段，亦即“以剛制剛、以柔待柔”。換言之，如果說(shuō)對(duì)待“粗暴之手”應(yīng)當(dāng)時(shí)刻監(jiān)視和保持警惕，采用硬性手段加以限制，防止其脫離預(yù)先軌道給社會(huì)造成損害，那么對(duì)于“溫柔之手”則更多持寬容態(tài)度。就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的行為性質(zhì)與角色定位而言，對(duì)其行為的限制不宜太過(guò)嚴(yán)格，至少對(duì)于行政主體應(yīng)當(dāng)保留有相對(duì)的裁量空間，以契合服務(wù)行政授益于民功能的發(fā)揮。

（二）限制數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍裁量權(quán)是發(fā)揮制度功能的基礎(chǔ)

作為“行政權(quán)的核心問(wèn)題”，行政裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法發(fā)展產(chǎn)生的重要成果，也是當(dāng)代行政法治普遍關(guān)注的重點(diǎn)議題。“行政自由裁量權(quán)是管理現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的必需”，現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展變化使得對(duì)各種復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的預(yù)見(jiàn)更加困難，需要賦予行政權(quán)力更大能動(dòng)性，以契合提高行政效率的要求。同時(shí)裁量權(quán)又絕非具有無(wú)限空間，大數(shù)據(jù)的開(kāi)放性使得這種后果更加具有不可預(yù)見(jiàn)性和不可控制性，其不利影響所傳導(dǎo)的速度和范圍將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)行政時(shí)代。就數(shù)據(jù)開(kāi)放而言，社會(huì)發(fā)展的多元化需求決定了其需要發(fā)揮服務(wù)功能所必需的裁量權(quán)，而權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)又要求裁量空間不能過(guò)于泛化。數(shù)據(jù)開(kāi)放制度功能的有效彰顯，必然要求將數(shù)據(jù)開(kāi)放裁量權(quán)的運(yùn)行控制在合理區(qū)間。

一方面，裁量權(quán)限制是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)數(shù)據(jù)服務(wù)的要求。在服務(wù)行政中，權(quán)力成為了“為民眾服務(wù)的手段”。為了滿足社會(huì)需求，政府必然需要足夠的規(guī)模、資源特別是權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的目標(biāo)。但是，權(quán)力固有的惡性基因使得這種裁量行為仍然具有極大不確定性。正如托馬斯·杰佛遜（thomas jefferson）所說(shuō)：“在權(quán)力問(wèn)題上不是傾聽(tīng)對(duì)人的信賴(lài)，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端?！比祟?lèi)的理性缺陷和政府作為官僚機(jī)構(gòu)的慣性決定了即便是在服務(wù)行政中，權(quán)力的本性和權(quán)力濫用的不利后果也沒(méi)有發(fā)生改變。在政府控制數(shù)據(jù)開(kāi)放的權(quán)力同公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的自由之間的力量不相稱(chēng)的前提下，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放不可能達(dá)到最佳水平。因而，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中，應(yīng)當(dāng)警惕“溫柔之手”在發(fā)生變質(zhì)而演化為“粗暴之手”。政府權(quán)力規(guī)模與服務(wù)職能發(fā)揮的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是倒“u”型曲線關(guān)系，只有在擁有適當(dāng)權(quán)力空間時(shí)政府才能為社會(huì)提供最好的服務(wù)，過(guò)大或過(guò)小權(quán)力均會(huì)使得服務(wù)效果大打折扣。同時(shí)，社會(huì)分工細(xì)化對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化提出了更高要求，決定了行政權(quán)由粗放式管理向精細(xì)化治理模式轉(zhuǎn)變。對(duì)數(shù)據(jù)的精細(xì)化和精準(zhǔn)化需求必然要求有與之相適應(yīng)的權(quán)力配置和規(guī)模，數(shù)據(jù)開(kāi)放中更應(yīng)當(dāng)保證行政權(quán)力的運(yùn)行符合專(zhuān)業(yè)化服務(wù)目的。政府結(jié)構(gòu)和職能專(zhuān)業(yè)化從根本上排除了“政府規(guī)模的膨脹”。應(yīng)對(duì)社會(huì)多樣化和專(zhuān)業(yè)化需求，提升數(shù)據(jù)開(kāi)放的服務(wù)能力應(yīng)當(dāng)在職能專(zhuān)業(yè)化的同時(shí)注重規(guī)模的集約化，實(shí)現(xiàn)“小而精”的治理模式。實(shí)現(xiàn)最優(yōu)數(shù)據(jù)服務(wù)要求裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限的，過(guò)大的權(quán)力反而會(huì)降低開(kāi)放的數(shù)據(jù)質(zhì)量，甚至侵蝕其服務(wù)本質(zhì)。

另一方面，裁量權(quán)限制是保障社會(huì)主體權(quán)利的必然。政府提供服務(wù)的最終目的乃是為了“提供公民福祉”，在于滿足現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)公民作為國(guó)家主人地位的尊重。數(shù)據(jù)開(kāi)放的功能發(fā)揮路徑是通過(guò)開(kāi)放政府所擁有公共數(shù)據(jù)以便社會(huì)獲取和使用，進(jìn)而滿足社會(huì)發(fā)展權(quán)利的需要，為行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)提供了更廣泛的途徑。但是，過(guò)大的裁量權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等涉密和敏感數(shù)據(jù)未經(jīng)處理而開(kāi)放。尤其是“數(shù)據(jù)與個(gè)人之間的匹配度越高，其所包裹的利益就越大?！贝祟?lèi)數(shù)據(jù)一旦過(guò)度開(kāi)放，將對(duì)行政相對(duì)人帶來(lái)難以控制且難以挽回的影響。數(shù)據(jù)開(kāi)放在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的同時(shí)，不能以犧牲企業(yè)和公民的權(quán)利作為代價(jià)，一味擴(kuò)大開(kāi)放將會(huì)與數(shù)據(jù)開(kāi)放保障權(quán)利的價(jià)值追求相左。同時(shí)，裁量權(quán)的擴(kuò)張還有可能導(dǎo)致政府人為封閉政府?dāng)?shù)據(jù)，背離滿足社會(huì)權(quán)利發(fā)展的要求。中國(guó)兩千余年的封建君主專(zhuān)制使得保密文化根深蒂固，我國(guó)行政機(jī)關(guān)“長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)成了保密的習(xí)慣”。實(shí)踐中“有些部門(mén)將信息視為權(quán)力和資源的來(lái)源，不愿將自己的信息和同級(jí)其他部門(mén)共享”，更遑論向社會(huì)開(kāi)放。在部門(mén)利益的驅(qū)使下，政府自身必然難以克服保密主義傾向，衡量的天平最終會(huì)偏向于數(shù)據(jù)的保密。因此，保障社會(huì)主體的基本人權(quán)要求裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是有限的，過(guò)大的權(quán)力可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)開(kāi)放偏向于過(guò)度開(kāi)放或過(guò)度封閉的極端，反而不利于數(shù)據(jù)開(kāi)放制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

究其本質(zhì)而言，規(guī)范裁量權(quán)同時(shí)也是數(shù)據(jù)開(kāi)放制度化的秩序要求。盡管數(shù)據(jù)開(kāi)放作為政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)并不具有法律強(qiáng)制性，但一旦將其制度化便具有約束其行為的可能。以立法形式確立數(shù)據(jù)開(kāi)放制度，意味著數(shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)成為法定內(nèi)容。規(guī)范的意義在于將法律作為行為指導(dǎo)所必然或必須建立或形成的一種關(guān)系或秩序。在服務(wù)行政理念下，數(shù)據(jù)開(kāi)放制度所要建立的秩序應(yīng)當(dāng)是保證數(shù)據(jù)權(quán)力行使與社會(huì)發(fā)展權(quán)利保障維持在合理平衡狀態(tài)。理想狀態(tài)下的數(shù)據(jù)開(kāi)放，必須保證政府和社會(huì)各司其職相互配合，以最小的行政成本實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效果。從權(quán)力的維度看，政府的裁量行為需要在理性區(qū)間內(nèi)進(jìn)行并且遵循一定的實(shí)現(xiàn)路徑，因而，規(guī)范就意味著對(duì)權(quán)力的約束，保證其不脫離發(fā)揮積極功效的合法和合理軌道。而從權(quán)利的維度看，在數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中社會(huì)發(fā)展權(quán)利以及企業(yè)秘密權(quán)和個(gè)人隱私權(quán)等權(quán)利需要得到充分保障，規(guī)范的意義則是要保障裁量權(quán)的行使能夠促進(jìn)上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因而，將數(shù)據(jù)開(kāi)放制度化，就必然使得數(shù)據(jù)開(kāi)放成為政府的一項(xiàng)法定職責(zé)，要求政府按照制度所確立的規(guī)則行使權(quán)力。數(shù)據(jù)開(kāi)放制度既然可以賦予政府以裁量權(quán)，便也可以限制其裁量權(quán)。通過(guò)明確而規(guī)范的制度控制，可以防止并消除“那些在自由裁量權(quán)保護(hù)傘下公共行政部門(mén)恣意行事的情形”。為了更好地促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)發(fā)揮應(yīng)有功能，必然要求將權(quán)力運(yùn)行的裁量空間控制在合理范圍內(nèi)，避免數(shù)據(jù)開(kāi)放滑向侵犯人權(quán)的后果，而這也正是數(shù)據(jù)開(kāi)放制度化的主要目的。

二、數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍行政裁量權(quán)的實(shí)踐問(wèn)題

服務(wù)行政的多樣化、及時(shí)性客觀上要求政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放上有較大的裁量空間，從實(shí)踐運(yùn)行的角度來(lái)看，行政裁量權(quán)則涵蓋了從數(shù)據(jù)開(kāi)放事前準(zhǔn)備到事后救濟(jì)的全過(guò)程，在開(kāi)放的內(nèi)容上主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄制定中對(duì)數(shù)據(jù)資源分類(lèi)的裁量權(quán)；二是在敏感數(shù)據(jù)開(kāi)放中界定敏感數(shù)據(jù)的裁量權(quán)；三是在依申請(qǐng)公開(kāi)中對(duì)數(shù)據(jù)屬性裁定的裁量權(quán)。

（一）決定開(kāi)放目錄的先行行政裁量權(quán)

政府開(kāi)放數(shù)據(jù)要解決的前提問(wèn)題是數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，即哪些需要開(kāi)放、哪些數(shù)據(jù)不需要開(kāi)放，開(kāi)放與否的決定權(quán)主要在于政府。以沈陽(yáng)市為例，《沈陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放條例》第24條規(guī)定：“政務(wù)數(shù)據(jù)資源按照是否可以開(kāi)放，分為無(wú)條件開(kāi)放、依申請(qǐng)開(kāi)放和不予開(kāi)放三種類(lèi)型?！蓖瑫r(shí)該條例第25條規(guī)定了無(wú)條件開(kāi)放類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)資源“應(yīng)當(dāng)按照政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)放目錄開(kāi)放”，將政府?dāng)?shù)據(jù)按照需要分為無(wú)條件開(kāi)放、有條件開(kāi)放（依申請(qǐng)開(kāi)放）和不予開(kāi)放，并對(duì)數(shù)據(jù)資源實(shí)行目錄管理，類(lèi)似的做法在實(shí)踐中較為普遍。再比如，《重慶市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理暫行辦法》第11條規(guī)定：“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)行統(tǒng)一目錄管理。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄在政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄基礎(chǔ)上進(jìn)行編制，是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、利用的依據(jù)?！睌?shù)據(jù)開(kāi)放的多元需求和處于發(fā)展起步階段的現(xiàn)實(shí)，使得實(shí)踐中數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄管理普遍做法具備必要性。然而，數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄管理制度在以保障數(shù)據(jù)服務(wù)的多樣化和靈活性的同時(shí)，實(shí)質(zhì)上也賦予了政府在開(kāi)放內(nèi)容上的自由選擇權(quán)。從實(shí)踐來(lái)看，地方立法大多將數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄作為數(shù)據(jù)開(kāi)放的直接依據(jù)，而對(duì)政府在目錄制定中數(shù)據(jù)歸類(lèi)活動(dòng)的控制則采取回避態(tài)度或僅作了原則性規(guī)定，將更多的制度留白交由更高層級(jí)的法律或行政法規(guī)填補(bǔ)。而盡管《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數(shù)據(jù)安全法》）中明確提出“國(guó)家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄”，但是到目前為止尚未見(jiàn)國(guó)家層面的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄制定出臺(tái)，因而，實(shí)踐中仍然是地方政府自行衡量和確定開(kāi)放目錄。數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄制定作為一項(xiàng)技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的活動(dòng)，賦予政府在實(shí)際操作中以一定裁量空間是“科學(xué)政府運(yùn)作”（operation of a scientific government）的需要。但這一做法的直接后果在于，政府實(shí)際上通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄擁有了數(shù)據(jù)開(kāi)放必要性的判斷權(quán)，得以直接決定具體數(shù)據(jù)的開(kāi)放與否。同作為查閱索引的政府信息公開(kāi)目錄不同，數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄更傾向于作為政府的責(zé)任清單。在國(guó)家層面尚未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)之前，由各地政府自行確定數(shù)據(jù)開(kāi)放責(zé)任范圍又未予以必要限制，無(wú)法保證數(shù)據(jù)開(kāi)放達(dá)到理想狀態(tài)。當(dāng)政府成為自己的“守門(mén)員”，可以自主決定公開(kāi)什么、不公開(kāi)什么，非但不能推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程，反而鞏固了政府對(duì)數(shù)據(jù)的壟斷，大大增加權(quán)力恣意的可能。數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄很容易成為政府滿足其部門(mén)利益而規(guī)避數(shù)據(jù)開(kāi)放的途徑。在實(shí)踐中通過(guò)開(kāi)放目的的制定可以將不愿開(kāi)放的數(shù)據(jù)歸類(lèi)為依申請(qǐng)開(kāi)放或不予開(kāi)放的類(lèi)型，從而實(shí)現(xiàn)免除主動(dòng)開(kāi)放義務(wù)。因此，賦予政府在決定開(kāi)放目錄中以過(guò)大裁量權(quán)，無(wú)異于為行政不作為的滋生提供了條件，大大削減了數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值。

同時(shí)，開(kāi)放目錄中的裁量權(quán)還體現(xiàn)在對(duì)開(kāi)放內(nèi)容的事后監(jiān)督上?！墩憬」矓?shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》第21條規(guī)定：“具有下列情形之一的，公民、法人和其他組織可以通過(guò)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)向公共數(shù)據(jù)主體提出意見(jiàn)建議，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放主體應(yīng)當(dāng)在10個(gè)工作日內(nèi)處理完畢：（一）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄確定的開(kāi)放屬性不符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及本辦法規(guī)定……”以此為例，該地在開(kāi)放目錄制度構(gòu)建中考慮到了政府可能出現(xiàn)的裁量權(quán)濫用情形，設(shè)定了社會(huì)主體的監(jiān)督機(jī)制。但是，這一機(jī)制的定位決定了其難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。相比信息公開(kāi)的復(fù)議、訴訟等救濟(jì)途徑，這種監(jiān)督僅存在于行政機(jī)關(guān)特別是制定開(kāi)放目錄的本機(jī)關(guān)內(nèi)部，并且對(duì)其處理結(jié)果的后續(xù)監(jiān)督也并未作出規(guī)定。政府處理社會(huì)主體對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄的意見(jiàn)建議在程序上是對(duì)其原行為的重新審視，并不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的外力壓迫，這種自己監(jiān)督自己的方式必然受到部門(mén)利益和既有觀點(diǎn)的影響，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督還是來(lái)自其他部門(mén)的權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督的最終目的是“為了保證政府的民治性和行政的高效率”。這種行政主體內(nèi)部的自我監(jiān)督對(duì)裁量權(quán)的約束十分有限，對(duì)行政效率的提高也并無(wú)太大意義。數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄監(jiān)督制度設(shè)計(jì)中的裁量空間，免除了政府制定開(kāi)放目錄的后顧之憂，進(jìn)一步降低了數(shù)據(jù)開(kāi)放不作為的成本，難以起到實(shí)質(zhì)控制作用。

（二）劃定涉密和敏感數(shù)據(jù)開(kāi)放的行政裁量權(quán)

并非所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)，即便是在政府信息公開(kāi)制度中，也存在國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等豁免事項(xiàng)，因而，從國(guó)家到地方層面的規(guī)范對(duì)于敏感數(shù)據(jù)均不約而同地采取了免于開(kāi)放的處理措施。《數(shù)據(jù)安全法》第41條中在規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確開(kāi)放的同時(shí)也明確了“依法不予公開(kāi)的除外”。這表明法律中對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的豁免范圍并沒(méi)有特殊的安排，而是選擇適用其他法律制度中的有關(guān)規(guī)定。而從相類(lèi)似的政府信息公開(kāi)制度來(lái)看，將涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等作為開(kāi)放豁免事由，并無(wú)太大爭(zhēng)議。實(shí)踐中，地方政府對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放范圍的例外規(guī)定大致有兩種形式：一是將豁免開(kāi)放的具體數(shù)據(jù)范圍訴諸法律法規(guī)，此種做法同《數(shù)據(jù)安全法》類(lèi)似；二是直接列舉不予開(kāi)放的數(shù)據(jù)類(lèi)型。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第30條第1款規(guī)定了禁止開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)類(lèi)型：“（一）開(kāi)放后危及或者可能危及國(guó)家安全的；（二）開(kāi)放后可能損害公共利益的；（三）涉及個(gè)人信息、商業(yè)秘密或者保密商務(wù)信息的……”同時(shí)，該條第2款又規(guī)定了禁止開(kāi)放的例外情形，即涉及個(gè)人信息的公共數(shù)據(jù)經(jīng)匿名化處理、涉及商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息的公共數(shù)據(jù)經(jīng)脫敏、脫密處理以及上述三類(lèi)數(shù)據(jù)指向的特定主體依法授權(quán)同意開(kāi)放的情形下可以列入受限開(kāi)放或者無(wú)條件開(kāi)放數(shù)據(jù)。無(wú)論是否在數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范中指明不予開(kāi)放的數(shù)據(jù)類(lèi)型，數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍排除涉密和敏感數(shù)據(jù)已經(jīng)成為有關(guān)規(guī)范中的共識(shí)和實(shí)踐中的普遍做法。不開(kāi)放涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)本意是出于保障企業(yè)和個(gè)人權(quán)利的需要，但是，秘密和隱私保護(hù)規(guī)定在實(shí)踐中也很可能使公眾普遍獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利被復(fù)雜化和進(jìn)一步被限制。在明確數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)開(kāi)放的同時(shí)規(guī)定例外情形，無(wú)疑是在這種保障性制度上“開(kāi)口子”，實(shí)踐中這種“開(kāi)口子”的裁量權(quán)同樣被賦予了各級(jí)政府。首先，政府部門(mén)對(duì)涉密和敏感數(shù)據(jù)是否進(jìn)行脫密、脫敏具有決定權(quán)。由于脫密、脫敏處理是涉密和敏感數(shù)據(jù)開(kāi)放的前提，因而這一權(quán)力實(shí)際上是政府是否就特殊數(shù)據(jù)開(kāi)放“開(kāi)口子”的裁量權(quán)力。其次，政府對(duì)脫密和脫敏的標(biāo)準(zhǔn)具有制定權(quán)。涉密和敏感數(shù)據(jù)的處理具體需要達(dá)到何種程度才可公開(kāi)由政府把握，即例外開(kāi)放的“口子”開(kāi)到多大由政府進(jìn)行裁量。最后，對(duì)于經(jīng)過(guò)脫密、脫敏處理后的數(shù)據(jù)并不必然開(kāi)放，其最終是否需要進(jìn)行開(kāi)放仍由政府決定。在這一過(guò)程中，政府對(duì)涉密和敏感數(shù)據(jù)是否啟動(dòng)處理、處理到什么程度、處理后是否開(kāi)放等問(wèn)題擁有較大的裁量空間，在任一環(huán)節(jié)中對(duì)于這類(lèi)數(shù)據(jù)是否繼續(xù)開(kāi)放均具有充足理由。

劃定涉密和敏感數(shù)據(jù)開(kāi)放的裁量權(quán)大大增加了數(shù)據(jù)開(kāi)放的不確定性。就當(dāng)前實(shí)踐而言，數(shù)據(jù)開(kāi)放廣泛應(yīng)用于就業(yè)、市場(chǎng)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)行業(yè)。而服務(wù)業(yè)則是直接面向個(gè)人，其所涉及的數(shù)據(jù)及其數(shù)據(jù)產(chǎn)品包含大量的個(gè)人信息。隱藏在大量涉密和敏感數(shù)據(jù)背后過(guò)大的裁量權(quán)首先容易對(duì)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及人格尊嚴(yán)等利益產(chǎn)生不利影響。個(gè)人信息的敏感和涉密程度的判斷權(quán)由政府掌握，政府有權(quán)決定個(gè)人信息是否屬于涉密和敏感數(shù)據(jù)進(jìn)而作不同處理，在實(shí)踐中容易引發(fā)社會(huì)對(duì)于權(quán)力濫用損害個(gè)人利益的擔(dān)憂。同時(shí)政府在數(shù)據(jù)脫敏中的自主決定權(quán)又加劇了這種擔(dān)憂，過(guò)度脫敏可能會(huì)造成數(shù)據(jù)價(jià)值的丟失，而脫敏程度較低可能引起個(gè)人隱私安全問(wèn)題。而政府的上下裁量空間過(guò)大，難免在數(shù)據(jù)開(kāi)放的衡量中有所偏倚，乃至對(duì)于同一信息可能導(dǎo)致不同的結(jié)果。一方面，涉密和敏感數(shù)據(jù)關(guān)乎企業(yè)發(fā)展和個(gè)人生活安寧，涉密和敏感數(shù)據(jù)開(kāi)放的不確定性為權(quán)力的濫用留下了空間，容易對(duì)企業(yè)和公民的相關(guān)權(quán)利造成踐踏，以提供服務(wù)之名行侵犯相關(guān)主體權(quán)利之實(shí)。另一方面，個(gè)人數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要組成部分，涉密和敏感數(shù)據(jù)開(kāi)放的裁量權(quán)可能對(duì)其他個(gè)人數(shù)據(jù)的開(kāi)放產(chǎn)生影響，阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值的有效發(fā)揮。因而，特殊類(lèi)型數(shù)據(jù)中的過(guò)大裁量權(quán)會(huì)令相關(guān)主體的權(quán)利缺乏保障，甚至產(chǎn)生溢出效應(yīng)而置其他數(shù)據(jù)的開(kāi)放處于不確定性狀態(tài)，使得數(shù)據(jù)開(kāi)放的效果大打折扣。

（三）對(duì)申請(qǐng)開(kāi)放是否準(zhǔn)許的行政裁量權(quán)

盡管數(shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)普遍性開(kāi)放，受制于客觀條件限制實(shí)踐中仍存在著依申請(qǐng)開(kāi)放數(shù)據(jù)資源或有條件地開(kāi)放數(shù)據(jù)資源的方式。此類(lèi)數(shù)據(jù)不在政府主動(dòng)開(kāi)放的范圍之內(nèi)，需以社會(huì)組織或個(gè)人提出申請(qǐng)為前提且符合一定條件才可開(kāi)放，其所需條件大致包括申請(qǐng)條件和開(kāi)放條件兩類(lèi)。前者主要涉及社會(huì)主體能否提出開(kāi)放數(shù)據(jù)的申請(qǐng)以及政府是否應(yīng)當(dāng)受理申請(qǐng)，后者則決定了申請(qǐng)開(kāi)放的數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)政府的審查之后最終是否應(yīng)當(dāng)開(kāi)放。當(dāng)前各地對(duì)于申請(qǐng)開(kāi)放所需要件大多未作細(xì)化規(guī)定。例如，《合肥市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放管理暫行辦法》第18條第2、3款規(guī)定：“依申請(qǐng)開(kāi)放的政務(wù)數(shù)據(jù)，公民、法人和其他組織可以通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)向數(shù)據(jù)提供部門(mén)申請(qǐng)開(kāi)放所需數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)提供部門(mén)應(yīng)及時(shí)受理數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)，自受理申請(qǐng)之日起10日內(nèi)通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)向申請(qǐng)方開(kāi)放其所需數(shù)據(jù)。不同意開(kāi)放的，說(shuō)明理由并提供依據(jù)?！痹撘?guī)定并未對(duì)申請(qǐng)開(kāi)放數(shù)據(jù)作任何限制，從文義上理解數(shù)據(jù)開(kāi)放的申請(qǐng)條件是相當(dāng)寬泛的，也即任何公民或者組織對(duì)于屬于依申請(qǐng)開(kāi)放類(lèi)型的數(shù)據(jù)均可以提出開(kāi)放申請(qǐng)。實(shí)踐中對(duì)于開(kāi)放條件的規(guī)定大致可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是如前述的概括性規(guī)定，由政府對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)進(jìn)行審查或評(píng)估，并作出開(kāi)放或不予開(kāi)放的決定。另一類(lèi)是列舉出數(shù)據(jù)開(kāi)放所需條件，但這類(lèi)條件也大多為概括性規(guī)定，例如《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》第15條規(guī)定：“對(duì)列入有條件開(kāi)放類(lèi)的公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開(kāi)放主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)公布利用數(shù)據(jù)的技術(shù)能力和安全保障措施等條件，向符合條件的自然人、法人和非法人組織開(kāi)放。”此類(lèi)規(guī)定形式上為依申請(qǐng)數(shù)據(jù)開(kāi)放設(shè)置了一定的技術(shù)門(mén)檻，但其僅作了原則性的規(guī)定，并將解釋和細(xì)化的權(quán)限交予了實(shí)踐中負(fù)責(zé)具體數(shù)據(jù)開(kāi)放的行政主體。

依申請(qǐng)開(kāi)放制度的本意是提升行政治理的社會(huì)參與的廣泛性和精確化，但地位不對(duì)稱(chēng)下的合作治理并不具備太大意義，“一方強(qiáng)一方弱的合作即使可以發(fā)生，也不可持續(xù)”。無(wú)論是申請(qǐng)條件或是開(kāi)放條件，概括性規(guī)定本身從源頭上賦予了政府裁量空間，加劇了政府與社會(huì)之間本就不平衡的力量對(duì)比。就申請(qǐng)條件而言，空白規(guī)定理論上賦予了社會(huì)主體以廣泛的申請(qǐng)開(kāi)放的權(quán)利，實(shí)際上是將形式要件決定權(quán)賦予政府。從規(guī)定的字面上看，申請(qǐng)人似乎無(wú)須具備任何特定條件或僅需具備規(guī)定的簡(jiǎn)單條件，但是實(shí)際上數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)可能面臨重重困難。由于沒(méi)有形式要件的明確規(guī)定，導(dǎo)致政府在實(shí)踐操作中可基于各種不符合要件的理由對(duì)開(kāi)放申請(qǐng)不予受理，而申請(qǐng)人又無(wú)明確法定依據(jù)以進(jìn)行抗辯，使得申請(qǐng)甚至無(wú)法進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查階段。就開(kāi)放條件而言，直接規(guī)定由政府進(jìn)行審查，或是概括性地規(guī)定實(shí)質(zhì)要件，都給政府確定開(kāi)放與否以很大的裁量空間。前者賦予政府以判斷是否應(yīng)當(dāng)開(kāi)放的裁量權(quán)，由于說(shuō)明理由制度并未形成有力約束，實(shí)際上政府擁有自主決定此類(lèi)數(shù)據(jù)是否開(kāi)放的裁量空間，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源從規(guī)定的皆可開(kāi)放轉(zhuǎn)化為實(shí)際上的皆可不開(kāi)放。后者則是賦予政府以是否符合條件的裁量權(quán)，但由于條件規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，政府在實(shí)踐中可以擴(kuò)大對(duì)規(guī)定條件的解釋?zhuān)瑸閿?shù)據(jù)的開(kāi)放設(shè)置諸多門(mén)檻，實(shí)質(zhì)上也很難起到約束其裁量權(quán)的作用。如前所述，政府對(duì)于數(shù)據(jù)資源的歸類(lèi)具有較大裁量空間。而這兩項(xiàng)裁量權(quán)實(shí)際上可以構(gòu)成政府規(guī)避數(shù)據(jù)開(kāi)放的完整權(quán)力鏈條，通過(guò)數(shù)據(jù)歸類(lèi)的裁量將數(shù)據(jù)事先列入依申請(qǐng)開(kāi)放的類(lèi)別中再利用對(duì)申請(qǐng)的裁量進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的免于開(kāi)放。依申請(qǐng)開(kāi)放作為政府確定數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍的補(bǔ)充方式，在實(shí)踐中容易淪為縮小開(kāi)放范圍的途徑。

三、控制數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍裁量權(quán)的行政法治進(jìn)路

英國(guó)法學(xué)家戴雪（diecy）主張：“凡有裁量權(quán)之處，便存在專(zhuān)斷空間?！比缜八?，政府自由裁量空間的存在為提高現(xiàn)代行政效率所必需，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放更應(yīng)被賦予充分的裁量權(quán)以滿足人民發(fā)展權(quán)利的需要。誠(chéng)如威廉·韋德（h. w. r. wade）所言：“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使?！倍噲D通過(guò)規(guī)則細(xì)化來(lái)達(dá)到限制裁量權(quán)的目的，必然要面對(duì)“過(guò)”與“不過(guò)”的兩難問(wèn)題。數(shù)據(jù)開(kāi)放作為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府所提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，不能一味追求將其裁量空間縮減到最小，更不能以“消滅”裁量權(quán)作為控制目的。數(shù)據(jù)開(kāi)放中裁量權(quán)的行政法控制，應(yīng)當(dāng)在充分尊重政府自主性和積極性的基礎(chǔ)上適當(dāng)限縮其裁量空間，使數(shù)據(jù)開(kāi)放制度發(fā)揮出最大價(jià)值。

在開(kāi)放原則下，從主動(dòng)開(kāi)放、依申請(qǐng)開(kāi)放、不予開(kāi)放的開(kāi)放類(lèi)型入手，在確立數(shù)據(jù)開(kāi)放的基本原則下，可以通過(guò)建立“兩端縮小，中間引導(dǎo)”的權(quán)力控制機(jī)制。從主動(dòng)開(kāi)放和不予開(kāi)放的兩端向內(nèi)縮減開(kāi)放范圍的裁量空間，明確具體情形不予開(kāi)放與重點(diǎn)領(lǐng)域法定開(kāi)放，以防止數(shù)據(jù)開(kāi)放因各種利益因素影響而偏向于過(guò)度開(kāi)放或保密傾向，同時(shí)對(duì)依申請(qǐng)開(kāi)放中的數(shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)進(jìn)行程序性控制，為數(shù)據(jù)處理預(yù)留一定靈活性以發(fā)揮行政優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)多樣化數(shù)據(jù)需求，保證裁量權(quán)的行使在數(shù)據(jù)價(jià)值最大化的合理區(qū)間運(yùn)行。

（一）開(kāi)放端的裁量范圍縮小：重點(diǎn)領(lǐng)域法定開(kāi)放

數(shù)據(jù)開(kāi)放的定位和特征決定不能簡(jiǎn)單地將裁量權(quán)完全消滅。美國(guó)學(xué)者戴維斯（davis）認(rèn)為，歷史上“每一個(gè)政府和法律制度都會(huì)同時(shí)涉及規(guī)則和裁量”，也即“每一個(gè)政府都是兼有法治和人治”。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展使得行政事務(wù)更加具有未知性，對(duì)于是否需要開(kāi)放仍需要交給政府進(jìn)行綜合判斷。一味地強(qiáng)制政府主動(dòng)開(kāi)放全領(lǐng)域數(shù)據(jù)，全面限縮其裁量權(quán)，會(huì)同時(shí)消滅未來(lái)決策的靈活性。尤其是在改革轉(zhuǎn)型的探索時(shí)期，行政權(quán)在整個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展中所擔(dān)負(fù)的無(wú)比艱巨的使命以及其所處理事務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性，使得政府必須具有充足的裁量空間以應(yīng)對(duì)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的各種新情形。同時(shí)，全方位無(wú)差別的法定開(kāi)放意味著將有限的行政資源平均分布在諸多領(lǐng)域中，并沒(méi)有考慮到數(shù)據(jù)資源的供需協(xié)調(diào)，反而大大降低了行政效率。細(xì)化規(guī)則將自由裁量空間壓縮到最小“并沒(méi)有產(chǎn)生卓越的管理，相反，它產(chǎn)出的是管理的負(fù)擔(dān)”。對(duì)于數(shù)量大且處理復(fù)雜的大數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，這種負(fù)擔(dān)很可能會(huì)挫傷政府開(kāi)放積極性，使得數(shù)據(jù)開(kāi)放的價(jià)值大打折扣。保證政府對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄擁有確定和調(diào)整的空間是發(fā)揮數(shù)據(jù)服務(wù)功能的要求。

然而，面對(duì)政府在決定數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄中裁量空間過(guò)大可能引發(fā)的權(quán)力恣意，對(duì)其決定是否開(kāi)放的裁量權(quán)進(jìn)行限制也是必要的。數(shù)據(jù)開(kāi)放作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其需要面對(duì)快速發(fā)展和不斷變化的社會(huì)，這使得數(shù)據(jù)治理具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多樣性的特征。而社會(huì)主體對(duì)于數(shù)據(jù)資源的需求并非均等，在多樣化之上還呈現(xiàn)出差別化的特點(diǎn)。實(shí)踐中，社會(huì)的數(shù)據(jù)需求主要集中在同社會(huì)民生或企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，包括交通、醫(yī)療、氣象、金融、科技等行業(yè)數(shù)據(jù)資源。不同于政府信息公開(kāi)為充分保障公民知情權(quán)而更加側(cè)重于對(duì)平等開(kāi)放的追求，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放以發(fā)揮服務(wù)社會(huì)功能為導(dǎo)向，這就使得政府?dāng)?shù)據(jù)的差異化開(kāi)放不僅具備可能而且十分必要?；诒Ｕ闲姓实目紤]，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的差異化需求而對(duì)不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)實(shí)行差異化開(kāi)放措施，“以最少資源達(dá)到目標(biāo)”。更為重要的是，通過(guò)在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭蟹ǘㄖ鲃?dòng)開(kāi)放，明確開(kāi)放的主體、方式、程序等要素，可以從開(kāi)放一端限縮這些數(shù)據(jù)領(lǐng)域的裁量空間。重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的法定開(kāi)放，意味著在數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄中固定了部分?jǐn)?shù)據(jù)，限制甚至剝奪政府對(duì)于這部分?jǐn)?shù)據(jù)的裁量權(quán)，最大程度防止因政府保密主義或部門(mén)利益而影響數(shù)據(jù)開(kāi)放功能的發(fā)揮，保證不至于滑向數(shù)據(jù)封閉后果。事實(shí)上，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)施差異化開(kāi)放措施的同時(shí)也是對(duì)政府裁量權(quán)的差異化控制。數(shù)據(jù)開(kāi)放提出伊始便是“作為公眾獲取前所未公開(kāi)之政府信息的同義詞”，但是社會(huì)在獲取政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)并非要求越多越好。過(guò)多的數(shù)據(jù)公開(kāi)不僅使得社會(huì)公眾模糊了對(duì)有效數(shù)據(jù)的注意，也分散了對(duì)行政權(quán)力行使活動(dòng)的注意。這種數(shù)據(jù)囤積在無(wú)形中加重了公眾的信息接收負(fù)擔(dān)，更加重了政府裁量權(quán)行使的監(jiān)視和制約成本。差異化開(kāi)放措施將重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)開(kāi)放與一般領(lǐng)域數(shù)據(jù)開(kāi)放中的裁量權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)，并將前者作為控制的重點(diǎn)，在以最小數(shù)據(jù)資源成本實(shí)現(xiàn)最大社會(huì)服務(wù)效果的同時(shí)，也是以最小的法律制度成本實(shí)現(xiàn)最大的權(quán)力控制效果。在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵭蟹ǘㄩ_(kāi)放符合數(shù)據(jù)開(kāi)放多樣化和靈活性需要，在此基礎(chǔ)上對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行必要限制，保證不會(huì)因裁量權(quán)濫用而損害數(shù)據(jù)開(kāi)放基本的服務(wù)功能。

同時(shí)，對(duì)于這類(lèi)數(shù)據(jù)的法律界定應(yīng)當(dāng)明確，避免因概括性規(guī)定而留下過(guò)多的解釋空間，否則在限制裁量權(quán)的過(guò)程中容易產(chǎn)生新的裁量權(quán)，反而與控制目的背道而馳。如果僅僅在規(guī)范中指明重點(diǎn)數(shù)據(jù)優(yōu)先開(kāi)放而未對(duì)何為“重點(diǎn)”作詳細(xì)解釋?zhuān)瑢⒋_定和調(diào)整重點(diǎn)數(shù)據(jù)范圍的權(quán)限交由相關(guān)政府部門(mén)執(zhí)行，容易導(dǎo)致實(shí)踐中相關(guān)條款流于形式，無(wú)法發(fā)揮權(quán)力制約功能。對(duì)于規(guī)范中確立法定開(kāi)放或者優(yōu)先開(kāi)放的重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，不一定需要在數(shù)量上達(dá)到何種規(guī)模，但是一定需要在界定上明確到具體領(lǐng)域或者具體標(biāo)準(zhǔn)。例如，《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第20條在規(guī)定民生領(lǐng)域數(shù)據(jù)優(yōu)先開(kāi)放的同時(shí)，還列舉了十九種具體數(shù)據(jù)類(lèi)型，包括交通、醫(yī)療、氣象、企業(yè)登記監(jiān)管等。實(shí)踐中，多地還建立了重點(diǎn)開(kāi)放數(shù)據(jù)確定的社會(huì)公眾意見(jiàn)聽(tīng)取機(jī)制，在一定程度上可以對(duì)其中的裁量權(quán)行使形成社會(huì)力量的制約。但是在重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的規(guī)范界定不明的前提下，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)也很有可能流于形式，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督數(shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)的實(shí)質(zhì)作用。社會(huì)公眾意見(jiàn)聽(tīng)取機(jī)制在未被賦予更為制度化和更有約束力的內(nèi)涵之前，只能作為監(jiān)督和制約重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)開(kāi)放裁量權(quán)的輔助手段而非主要或唯一手段。

（二）不開(kāi)放端的裁量范圍縮?。好鞔_不開(kāi)放的具體情形

政府在涉密和敏感數(shù)據(jù)開(kāi)放中的判斷權(quán)限極易成為政府逃避義務(wù)的空間，從而背離自由裁量權(quán)的價(jià)值。毛雷爾（maurer）根據(jù)表現(xiàn)形式將裁量瑕疵分為三類(lèi)：裁量逾越、裁量怠慢和裁量濫用。其中，同其他裁量瑕疵不同，裁量怠慢或稱(chēng)裁量怠惰，更多表現(xiàn)為政府不行使自由裁量權(quán)的行為，即“依法享有裁量權(quán)，但因故意、過(guò)失或出于錯(cuò)誤，而不行使其裁量權(quán)”。在寬泛的裁量范圍中選擇最為保守的做法，對(duì)待裁量權(quán)的消極態(tài)度容易使得裁量權(quán)成為不作為的合法理由。按照美國(guó)學(xué)者戴維斯等人的觀點(diǎn)，這種“普遍的可以不做任何事情的權(quán)力”（omnipresent power to do nothing）實(shí)際上是最為可怕的裁量瑕疵。實(shí)踐中相比起濫用裁量權(quán)的積極行為，裁量怠惰更為隱蔽，也更加難以控制。過(guò)大的裁量空間使得政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放中容易受部門(mén)利益等因素影響，以“一刀切”的方式對(duì)涉密和敏感數(shù)據(jù)作簡(jiǎn)單開(kāi)放或不開(kāi)放處理。而這將導(dǎo)致兩個(gè)極端：一是將此類(lèi)數(shù)據(jù)作開(kāi)放處理而導(dǎo)致商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等數(shù)據(jù)的泄露；二是將此類(lèi)數(shù)據(jù)作不開(kāi)放處理而大大降低公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，影響后果又尤以前者為重。從這一意義上說(shuō)，根據(jù)具體情形進(jìn)行充分裁量可以視為政府的一項(xiàng)義務(wù)。出于發(fā)揮行政裁量權(quán)價(jià)值的考慮，有必要對(duì)其空間進(jìn)行必要限縮，明確數(shù)據(jù)不開(kāi)放的具體情形。

明確數(shù)據(jù)不開(kāi)放的具體情形，就是要控制涉密和敏感數(shù)據(jù)處理中的裁量權(quán)限?？紤]到涉密和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的特殊性，有必要在數(shù)據(jù)開(kāi)放中建立個(gè)人數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)處理機(jī)制。整體而言，根據(jù)可識(shí)別性和后果嚴(yán)重性可以將個(gè)人數(shù)據(jù)大致分為三類(lèi)：一是低敏感級(jí)別數(shù)據(jù)，此類(lèi)數(shù)據(jù)不足以單獨(dú)識(shí)別特定身份，其單獨(dú)公開(kāi)對(duì)數(shù)據(jù)主體的影響也比較有限，包括性別、民族等較為模糊的數(shù)據(jù)以及經(jīng)處理后的其他個(gè)人數(shù)據(jù)；二是一般敏感級(jí)別數(shù)據(jù)，此類(lèi)數(shù)據(jù)可以據(jù)以單獨(dú)識(shí)別特定個(gè)人或群體身份，其公開(kāi)可能對(duì)數(shù)據(jù)主體的人格尊嚴(yán)造成影響，涵蓋多數(shù)個(gè)人信息，包括姓名、聯(lián)系方式、家庭住址、工作單位等數(shù)據(jù)；三是高敏感級(jí)別數(shù)據(jù)，此類(lèi)數(shù)據(jù)一旦公開(kāi)可能?chē)?yán)重危害他人人身和財(cái)產(chǎn)安全，導(dǎo)致個(gè)人名譽(yù)和精神健康受損，包括生物識(shí)別、賬戶密碼等數(shù)據(jù)。針對(duì)不同敏感級(jí)別的個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)采取不同的開(kāi)放措施，對(duì)于低敏感級(jí)別數(shù)據(jù)可以根據(jù)需要進(jìn)行開(kāi)放，而對(duì)于一般敏感級(jí)別數(shù)據(jù)以及高敏感級(jí)別數(shù)據(jù)則應(yīng)當(dāng)作不開(kāi)放處理，特別是后者應(yīng)當(dāng)作完全不公開(kāi)處理。通過(guò)對(duì)不同數(shù)據(jù)的區(qū)別處理，可以在保證個(gè)人敏感數(shù)據(jù)安全的前提下，又避免普遍、無(wú)差別保護(hù)所造成數(shù)據(jù)價(jià)值折損的成本。

《數(shù)據(jù)安全法》提出“國(guó)家建立數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度”（第2條），這勢(shì)必將對(duì)實(shí)行國(guó)家層面或地方層面統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以及據(jù)此建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的分級(jí)分類(lèi)處理機(jī)制產(chǎn)生重要推動(dòng)影響。全國(guó)信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)秘書(shū)處于2021年12月發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐指南——網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)指引》，對(duì)涉及個(gè)人和組織權(quán)益的一般數(shù)據(jù)根據(jù)濫用的危害程度劃分為“無(wú)危害”“輕微危害”“一般危害”“嚴(yán)重危害”四個(gè)安全級(jí)別。實(shí)踐中，我國(guó)已有地方政府就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放探索推行數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。浙江省《數(shù)字化改革 公共數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)指南》省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公共數(shù)據(jù)公開(kāi)后的危害程度對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)，共分為敏感數(shù)據(jù)（l4級(jí)）、較敏感數(shù)據(jù)（l3級(jí)）、低敏感數(shù)據(jù)（l2級(jí)）、不敏感數(shù)據(jù)（l1級(jí)）四級(jí)。在政府?dāng)?shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，規(guī)范個(gè)人數(shù)據(jù)安全等級(jí)的界定和處理可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)劃定和開(kāi)放特殊數(shù)據(jù)裁量權(quán)的控制。

同時(shí)，數(shù)據(jù)處理技術(shù)的發(fā)展使得個(gè)人數(shù)據(jù)的大批量處理更為成熟，這就為降低數(shù)據(jù)敏感度提供了可能?，F(xiàn)代數(shù)據(jù)脫密和脫敏處理技術(shù)在處理效率和數(shù)據(jù)安全等方面可以提供較大保障，并且通過(guò)程序的事先設(shè)定可以在一定規(guī)則下引導(dǎo)數(shù)據(jù)脫密和脫敏自動(dòng)化執(zhí)行。數(shù)據(jù)脫密和脫敏大批量、自動(dòng)化處理的引入可以實(shí)現(xiàn)不同敏感級(jí)別數(shù)據(jù)由高向低的動(dòng)態(tài)流動(dòng)，在保證個(gè)人數(shù)據(jù)安全性的前提下發(fā)揮其服務(wù)社會(huì)的功能，更重要的是可以為裁量權(quán)控制提供技術(shù)支撐。在固化標(biāo)準(zhǔn)的前提下，數(shù)據(jù)處理技術(shù)可以替代政府進(jìn)行從數(shù)據(jù)輸入到數(shù)據(jù)產(chǎn)出過(guò)程的操作并自主把關(guān)，政府可以從操作者轉(zhuǎn)向監(jiān)管者角色，其主要任務(wù)便在于對(duì)輸入數(shù)據(jù)的評(píng)估和對(duì)產(chǎn)出數(shù)據(jù)的審查。同時(shí)由于脫密脫敏處理具有一定專(zhuān)業(yè)性特征，對(duì)于具有較大規(guī)?；蜉^大社會(huì)影響的數(shù)據(jù)安全評(píng)估審查，還可以考慮引入專(zhuān)家論證等程序以保證結(jié)果的客觀性。通過(guò)建立分級(jí)分類(lèi)制度和脫敏處理標(biāo)準(zhǔn)相配合，可以提前劃定敏感和涉密數(shù)據(jù)范圍以及將數(shù)據(jù)處理制度化，壓縮政府處理敏感和涉密數(shù)據(jù)的裁量空間，避免裁量怠惰產(chǎn)生的“一刀切”現(xiàn)象，以規(guī)避此類(lèi)數(shù)據(jù)泄露可能帶來(lái)的后果。

（三）中間的裁量行為引導(dǎo)：完善依申請(qǐng)開(kāi)放制度

作為差異化開(kāi)放的產(chǎn)物，依申請(qǐng)開(kāi)放或稱(chēng)有條件開(kāi)放，其數(shù)據(jù)類(lèi)型存在于法定主動(dòng)開(kāi)放和法定不予開(kāi)放之外，具有相對(duì)廣泛的操作空間。不同于后兩者中的數(shù)據(jù)，依申請(qǐng)開(kāi)放的數(shù)據(jù)既不具有重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)那樣急迫的現(xiàn)實(shí)需求，又無(wú)涉密和敏感數(shù)據(jù)那樣強(qiáng)烈的利益保護(hù)，而是介于兩者之間。這就決定了對(duì)依申請(qǐng)開(kāi)放的裁量權(quán)控制不能簡(jiǎn)單地通過(guò)細(xì)化實(shí)體規(guī)則進(jìn)行約束，而應(yīng)當(dāng)從程序性控制入手，對(duì)裁量行為進(jìn)行合理性引導(dǎo)。不同于原則和實(shí)體規(guī)則的控制技術(shù)，程序性控制通過(guò)程序引導(dǎo)在裁量過(guò)程的行動(dòng)者之間形成一種競(jìng)爭(zhēng)和制約機(jī)制，從而約束裁量權(quán)走向理性化。這種控制方式打破了政府裁量專(zhuān)斷的格局，試圖在作為裁量者的政府與作為參與者的社會(huì)主體之間形成一種平衡。由此，程序參加者在角色就位（role taking）后各司其職，進(jìn)而起到壓縮恣意空間的作用。從這一意義上講，行政程序事實(shí)上是將社會(huì)力量引入裁量權(quán)的控制中，借由權(quán)力與權(quán)利的對(duì)立結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量權(quán)的制約，以確保政府裁量“所依賴(lài)的事實(shí)經(jīng)過(guò)充分檢驗(yàn)”。尤其是在依申請(qǐng)開(kāi)放制度中，社會(huì)主體本身就是程序的重要參與者，這種秩序的構(gòu)建更加具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和功能發(fā)揮空間。同時(shí)程序性控制還為裁量權(quán)行使保留了彈性，程序的約束能夠?yàn)闆Q策留有足夠靈活的操作空間，保證政府可以滿足社會(huì)公共需求和保障私人合法權(quán)益之間進(jìn)行權(quán)衡，同時(shí)應(yīng)對(duì)未來(lái)實(shí)踐可能出現(xiàn)新的復(fù)雜情形。這就使得數(shù)據(jù)開(kāi)放作為一項(xiàng)公共服務(wù)得以充分發(fā)揮政府的專(zhuān)業(yè)性優(yōu)勢(shì)，尤其是在規(guī)則無(wú)法足夠精確的情形下可以結(jié)合其他參考而作出準(zhǔn)確判斷。

改變政府與社會(huì)之間天然的不對(duì)等關(guān)系，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于通過(guò)兩者權(quán)利與義務(wù)的合理調(diào)整和配置，賦予社會(huì)主體以程序性權(quán)利并課加政府以程序性義務(wù)，以使社會(huì)主體有充分權(quán)利行使途徑對(duì)裁量權(quán)行使形成制約。因此，有必要調(diào)整依申請(qǐng)開(kāi)放制度中政府和申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以平衡兩者的程序地位：第一，明確社會(huì)主體申請(qǐng)開(kāi)放數(shù)據(jù)的申請(qǐng)條件和開(kāi)放條件，亦即形式要件與實(shí)質(zhì)要件。通過(guò)事前明確依申請(qǐng)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)減少拒絕開(kāi)放的裁量余地，以避免出于保密傾向而產(chǎn)生的權(quán)力恣意。在社會(huì)主體的開(kāi)放申請(qǐng)符合形式要件時(shí)行政主體就應(yīng)當(dāng)受理，可以對(duì)是否受理的裁量形成較為剛性的約束。而實(shí)質(zhì)要件的滿足則需要政府進(jìn)行個(gè)案判斷，但是要件的明確至少可以為社會(huì)監(jiān)督力量的引入創(chuàng)造條件。第二，要求政府在拒絕開(kāi)放申請(qǐng)的同時(shí)說(shuō)明理由和依據(jù)。理由和依據(jù)說(shuō)明制度只有建立在政府和社會(huì)形成實(shí)質(zhì)互動(dòng)的基礎(chǔ)上才具有發(fā)揮制約作用的可能。說(shuō)明理由和依據(jù)義務(wù)可以使申請(qǐng)人乃至社會(huì)主體清楚了解政府是如何權(quán)衡相關(guān)利益并作出最終判斷的，并通過(guò)這種社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制推動(dòng)政府“提高責(zé)任感”，保證其裁量行為的正當(dāng)性。第三，保障社會(huì)主體在開(kāi)放申請(qǐng)被拒絕的救濟(jì)權(quán)利。比照政府信息公開(kāi)制度，可以考慮將行政機(jī)關(guān)拒絕提供或逾期不答復(fù)數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)的情形列入行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍，或者通過(guò)對(duì)現(xiàn)有救濟(jì)制度中的政府信息公開(kāi)進(jìn)行擴(kuò)張解釋以適用數(shù)據(jù)開(kāi)放的爭(zhēng)議情形。即便在不能通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟方式進(jìn)行救濟(jì)的現(xiàn)有前提下，也應(yīng)當(dāng)保證權(quán)利人擁有向上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴的權(quán)利，以起到對(duì)裁量行為理想的監(jiān)督效果。申請(qǐng)開(kāi)放中程序性權(quán)利和義務(wù)完善實(shí)現(xiàn)了對(duì)裁量權(quán)的基本控制，避免行政權(quán)力在數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)的準(zhǔn)許與否中被濫用，使其得以在正當(dāng)性的軌道上運(yùn)行，同時(shí)保證政府“在滿足了所有的法律前提及要求之后仍有選擇法律后果的自由度”。

此外，還有必要建立依申請(qǐng)開(kāi)放和主動(dòng)開(kāi)放之間的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。主動(dòng)開(kāi)放、依申請(qǐng)開(kāi)放、不予開(kāi)放三種類(lèi)型數(shù)據(jù)并非固定不變，三者以開(kāi)放必要性及風(fēng)險(xiǎn)程度為標(biāo)準(zhǔn)劃分，同一種數(shù)據(jù)因社會(huì)關(guān)系變化或技術(shù)處理可以在三種數(shù)據(jù)類(lèi)型中流動(dòng)。實(shí)踐中，政府通過(guò)制定數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄可以實(shí)現(xiàn)劃分主動(dòng)開(kāi)放與依申請(qǐng)開(kāi)放數(shù)據(jù)的裁量權(quán)，具有一定任意性。因此，可以在數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄制度中建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過(guò)確立數(shù)據(jù)在不同類(lèi)型中流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)開(kāi)放目錄制定中的恣意和保密傾向形成一定制約。例如，通過(guò)將社會(huì)申請(qǐng)頻率達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的依申請(qǐng)開(kāi)放數(shù)據(jù)納入主動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)范圍，可以將依申請(qǐng)數(shù)據(jù)的劃分和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)法定化。這一機(jī)制實(shí)現(xiàn)了依申請(qǐng)開(kāi)放數(shù)據(jù)向主動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)的單向流動(dòng)，避免了政府因利益因素將大量數(shù)據(jù)列入依申請(qǐng)開(kāi)放的類(lèi)型從而規(guī)避主動(dòng)開(kāi)放職責(zé)，達(dá)到限制其中裁量權(quán)行使的目的。

結(jié)語(yǔ)

數(shù)據(jù)開(kāi)放是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，而適當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)是數(shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值最大化的保證。從現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型理念出發(fā)，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放中的裁量權(quán)進(jìn)行必要控制是合理的。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步和數(shù)據(jù)應(yīng)用需求的增長(zhǎng)，職權(quán)法定與行政裁量之間的矛盾將會(huì)進(jìn)一步凸顯，行政裁量權(quán)控制程度的把握難度也將大大提升。因而，在未來(lái)國(guó)家層面數(shù)據(jù)開(kāi)放的統(tǒng)一立法中，應(yīng)當(dāng)注意到裁量空間的合理設(shè)置，綜合權(quán)衡避免權(quán)力恣意的控權(quán)考量和社會(huì)治理的靈活需要，保證裁量權(quán)力在理性區(qū)間內(nèi)行使，最大限度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放提升治理水平和滿足社會(huì)發(fā)展的價(jià)值。